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国外特殊教育立法的经验与启示
2011-06-02 10:30:54   来源:   评论:0 点击: 特大

教育公平问题是国际、国内教育关注的热点问题之一,对特殊教育公平问题的研究与重视,是社会文明和进步的标志,是注重民生需求、保障弱势群众权益的体现。特殊教育的发展常常与法的制定和实施有着密切的联系,特殊教育立法极大地推动着世界各国特殊教育的发展。

  教育公平问题是国际、国内教育关注的热点问题之一,对特殊教育公平问题的研究与重视,是社会文明和进步的标志,是注重民生需求、保障弱势群众权益的体现。特殊教育的发展常常与法的制定和实施有着密切的联系,特殊教育立法极大地推动着世界各国特殊教育的发展。本文旨在通过借鉴和吸收国外特殊教育立法的经验,推动和完善我国特殊教育立法,以期更好地保障弱势群体公平的受教育权。

  一、国外特殊教育立法的经验

  一个国家每个时期的教育政策和法律法规很贴切地反映着国民的教育需求与社会的发展状况,同时在很大程度上影响着教育事业的发展。纵观各国特殊教育发展史,特殊教育立法是特殊教育事业发展的强大助推剂。英、美等发达国家早在20世纪初期已经着手制定出台特殊教育法令,其中美国1975年的《教育所有残疾儿童法案》(94-142法)是当时世界上关于残疾儿童教育立法的典范;英国1976年的《瓦诺克报告》提出的“特殊教育需要”概念对特殊教育对象的命名和分类产生了重大的影响;美国2004年《残疾人教育促进法》确立“零拒绝”“正当程序”“非歧视性评估”“最少受限制的环境”“因材施教”等原则和制定,则推动了各国特殊教育立法的迅速发展。

  1.用立法手段推行特殊教育的实施。

  从发达国家特殊教育立法的历史可以看出,各国在进行特殊教育立法时,都强调其强制性。国家采取必要的强制措施,规定应接受义务教育的适龄儿童和少年(残疾儿童或非残疾儿童),履行上学的义务,否则就要承担相应的法律后果。各国的相关立法都规定了相应的处罚措施,如说服教育、处以不同数量的罚金直至拘役等。比如丹麦在1975年的《国民教育法》中明确规定:“所有儿童,残疾儿童或者非残疾儿童,都必须履行至少9年义务教育的权利。”日本在1947年颁布的《学校教育法》第9条规定:“对妨碍子女接受义务教育者,处以3000日元以下的罚金。”英国在1944年颁布的《教育法》第40条规定:“对未按规定送其义务教育学龄儿童入学的家长,初犯者处以10英镑以下的罚金,再犯者处以20英镑以下的罚金,第三次或三次以上违犯者,处以20英镑以下罚金或者一个月监禁,或二者并罚。”

  2.注重特殊教育对象的公平受教育权。

  受教育权是一项基本人权,保护特殊教育对象享有平等的受教育权利是特殊教育立法的价值目标追求。在丹麦,1969年议会通过的决议案,从法律角度规定实施一体化教育:“小学和初中应开放到能够为残疾儿童提供教学的程度,并最大可能地使残疾儿童生活在普通学校环境中。”再如英国1893年通过《盲、聋儿童初等教育法》,要求有关学校当局为本地区的盲、聋儿童提供教育,并规定盲童受教育年龄是5-16岁,聋童为7-16岁。随后英国通过了《1899年缺陷和癫痫儿童初等教育法》,允许学校委员会向有心理或身体缺陷的儿童以及癫痫儿童提供教育。伴随1994年联合国教科文组织召开的“世界特殊需要大会”通过了《萨拉曼卡宣言》,各国在特殊教育立法及施政措施制定时,将特殊教育对象的范围逐渐由盲聋、弱智、肢残等残疾儿童扩大到脑瘫、自闭症、严重情绪障碍、学习障碍、语言障碍等类型儿童以及家庭困难等有其他特殊需要的儿童。这些法律的颁布和政令的出台实施尽可能地保障了特殊教育对象的公平受教育权。

  3. 确保特殊教育法律法规的与时俱进。

  由于特殊教育对象的“特殊教育需要”,国外在进行特殊教育立法时注重法令的前瞻性、稳定性,又具备相对的灵活性。每一个时期的特殊教育立法基本上反映了当时特殊教育发展的客观需求和社会发展实际水平,只有根据社会的发展对适时法律进行修订,才能确保对社会资源更合理的分配,对权利、义务更优化的配置,有利于发挥法律的时效性。比如美国1966年出台的《残疾人教育法》中“隔离式”特殊教育政策的推行被证明不能很好地适应所有学生的需求时,美国先后在20世纪60年代末至70年代连续颁布了一系列具有“全纳教育”色彩的法律法规来更好地保障残障儿童的受教育权,如1968年的《协助残障儿童早期教育法案》,1970年的《发展性障碍者的服务与设置法案》,1973年的《康复法案》,1975年的《所有残疾儿童教育法》(公法94—142),1983年、1990年、1997年分别修订的《残疾人个体教育法案》等等。再如英国的《教育法》从1944年到1989年间,先后修订了27次;日本的《学校教育法》从1947年到1991年间,共修订了36次。这些法律的适时修正,扩大了特殊教育对象的教育权益和对他们的服务范围,与时俱进地保障了他们公平的受教育权利。

  4.特殊教育立法保障实施体制完备。

  纵观各发达国家在进行特殊教育立法时,注重程序具体,易于操作,还会相应后续出台一系列层次完整的法规、政令来保证特殊教育法律法规便于操作。意大利在1977年颁布的《国民法517号》明确地规定了诸如“同一个普通教育班级不得安置两名以上的残疾儿童同时就读”“学校课外活动的设计必须保证包括残疾儿童在内的所有儿童都能参加”“接受过专门训练的特殊教育工作人员要协助普通教师共同工作,并且两类教师要共同与所有学生进行交流”等实施残疾人教育的政策措施,旨在保障残疾人士在普通学校接受教育并获得必要的支持与服务。在日本,《残疾人福利法》《残疾人雇佣促进法》《教师执照法》《义务教育费国库负担法》《对就学困难儿童或学生给予奖励的国家援助法》《学校保健法》等具体领域法律的颁布,确保了《残疾人教育法》的实施。而英国在特殊教育立法的同时也制定了广泛领域的法规和政策,包括《2001特殊教育需要行动计划和残疾法》《监护人和残疾儿童法案》《儿童委托监护法》等,同时实施了一系列新的特殊教育项目,如“质量保护项目”“NHS计划”(英国国民健康保险计划)“新特殊教育需要行动项目”等,力求消除儿童的贫困处境和残疾儿童的不利处境所造成的教育不公平现象。

  二、完善我国特殊教育立法的建议

  中华民族自古以来就有“扶弱、助残”的优秀传统。无论从“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的大同思想,还是《周礼·地方司徒》记载“宽疾”的施政措施无不折射出中华文明中扶贫助残的人道主义思想。建国以来,从1951年的《关于学制改革的决定》将特殊教育纳入国民教育轨道,到1989年的《残疾人教育条例》标志着特殊教育专项法规的诞生,我国特殊教育法规经历了从无到有的历史时期,但同国外特殊教育立法相比,我国特殊教育立法还存在不够完善之处,主要体现在:一是特殊教育法律法规的条款中原则性表述较多,可操作性不强。二是特殊教育法律法规对特殊教育行政执法主体和行政执法程序不明确。三是特殊教育法律法规中缺少对监督主体、监督者权利义务的规定。

  总体上,我国的特殊教育立法较晚,且至今发展不很健全。结合我国国情来研究、借鉴国外特殊教育立法的先进经验,将是加快推动我国特殊教育立法的主要方向。

  1. 注重特殊教育立法研究,逐步形成完备的符合国情的特殊教育法律体系。

  我们应借鉴国外特殊教育立法的先进经验,重视特殊教育立法的科学研究,加强在立法规范、体制、内容、实施、监督保证等方面开展多方位、多层次、多渠道的研究。我国在《教育法》《义务教育法》中虽然都对残疾人教育的实施作出了具体规定,但在教育行政部门制定实施细则时,常常忽略了对残疾人教育相应情况作出规定。鉴于此,我们应注重在立法方式上如何将特殊教育单项立法和特殊教育立法融入全国教育的综合立法这两种立法形式有机地结合起来。通过加快推动特殊教育专项立法,实现在特殊教育法律系统中,既有从《教育法》《特殊教育法》《残疾人教育条例》到地方法规纵向的层次结构,又有与《义务教育法》《教师法》《职业教育法》《高等教育法》等横向结构的联系,包含特殊教育所涉及各方面相关因素的关系,建立具有中国特色的特殊教育法律体系。

  2. 加强特殊教育地方立法,保障特殊教育在实施中的可操作性。

  目前我国制定的特殊教育法律,只是对全国范围内的一般情况作出了原则性的规定,需要根据各地实际情况加强地方立法。1995年,全国人大制定并颁发了《教育法》之后,上海市在1984年至1993年间为落实国家法律提出了具体的实施方案和措施,先后制定了七项地方特殊教育法规;江苏省于1989年出台的《关于发展江苏省特殊教育的意见》以及1993年出台的《江苏省实施残疾人保障法》,实践证明,这些法规的出台有力地推动了上海、江苏特殊教育事业的发展。目前,从整体上看,各地制定执行国家特殊教育法律的地方配套法规工作还比较薄弱,为了更好推动特殊教育事业发展,必须加强地方特殊教育立法工作。

  3.建立特殊教育法律实施的保障机制。

  我们在构建完备的特殊教育法律体系的同时还应建立特殊教育法律实施的保障机制。由于我国国民教育特别是特殊教育的法制观念比较滞后、执法主体权责不清、缺乏完善的监督机制等因素,致使我国特殊教育法律法规的实施不力。我们应加强对特殊教育法律法规的宣传力度,以增强全民的特殊教育法制观念。同时明确执法主体间的权责,建立一支遵纪守法、廉洁自律、秉公执法的高素质特殊教育执法队伍;完善特殊教育司法制度,健全执法监督机制,理顺各级执法监督部门关系。在教育行政系统内部加强监督检查,充分发挥教育督导系统的作用。在教育行政系统外部,注意发挥各级权力机关、司法机关、社会组织及人民群众等的监督职能,形成全社会共同关注特殊教育法律法规实施的良好氛围,充分保障特殊教育对象这类弱势群体的公平受教育权。 


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